צדקה ציבורית – בין 'מדינת רווחה' ל'קהילת חסד' *

במשך שנים רבות פיתחה מדינת ישראל מדינת רווחה על פי מיטב המסורת הסוציאל-דמוקרטית. מדיניות כלכלית-חברתית זאת זכתה לאהדה רבה בקרב הציבור הדתי, כולל רבניו, שאף עיגנו אותה במקורות הלכתיים[1]. אולם, רבות ממדינות אירופה גילו בשני העשורים האחרונים כי החזקתה של מדינת הרווחה היא משימה לא פשוטה, הן מבחינה מעשית (הנטל הכלכלי) והן מבחינה עקרונית (למשל: האם אין היא מעודדת השתמטות מעבודה).

בישראל הגיע משבר מדינת הרווחה לשיא בשלוש השנים האחרונות, בהן מיושמת מדיניות ליברלית-קפיטליסטית אשר פגעה קשות באוכלוסיות החלשות בחברה הישראלית. כנראה שמדיניות זאת החלה להניב פירות חיוביים בחודשים האחרונים, כשלטענת המצדדים במדיניות זו, כל החברה הישראלית תיהנה, בסופו של דבר, מפירות אלה, כולל האוכלוסיות החלשות.

במאמר זה איננו מבקשים לדון במכלול הסוגיות הכלכליות, החברתיות, המוסריות והעקרוניות של מדיניות זאת, אלא להרהר בשאלה אחת בלבד, והיא: על מי מוטלת האחריות הציבורית לדאוג לשכבות החלשות?

מדברי הראי"ה קוק (אורות, למהלך האידיאות בישראל פרק ב) עולה ששאיפת עם ישראל היא:

להקים ציבור אנושי גדול אשר "ישמור את דרך ד' לעשות צדקה ומשפט". זוהי השאיפה, שבאה מכח ההכרה הברורה והעזה והתביעה המוסרית הכוללת והרמה, להוציא את האנושיות מתחת סבל נורא של צרות רוחניות וחומריות ולהביאנה לחיי חופש מלאי הוד ועדן, באור האידיאה הא-להית, ולהצליח בזה את כל האדם כולו[2].

כלומר, חזון התורה הוא שהעם ירצה לבטא את מחויבותו לענייני סעד ורווחה לא רק כחלק ממחויבות פרטית במסגרת מצוות צדקה וגמילת חסד, אלא גם במישור הציבורי[3].

לאור זאת מתעוררת השאלה המעשית: איזו רשות שלטונית אמורה לעסוק בענייני רווחה? וליתר דיוק: האם הדאגה לחלשים ולמוגבלים היא מתפקידי השלטון המרכזי על פי השקפת התורה, או שמא היא מוטלת על גורם ציבורי אחר, השלטון המקומי למשל, או שהיא חובת שניהם כאחד?

נדון בסוגיה זו לאור שני דגמי השלטון שרווחו בישראל בעבר: המלוכה והקהילה.

א. מלוכה

לא תמיד שמים לב לדבר, אך פרשת המלך בספר דברים (יז, יד-כ) אינה עוסקת כלל בתפקידי המלך. למעשה, עיון בתנ"ך מלמדנו שכל עניין המלך הוא, כדברי הרמב"ם (הל' מלכים ד, י):

[ש]תהיה מגמתו ומחשבתו להרים דת האמת, ולמלאות העולם צדק, ולשבור זרוע הרשעים ולהלחם מלחמות ה', שאין ממליכין מלך תחלה אלא לעשות משפט ומלחמות, שנאמר "ושפטנו מלכנו ויצא לפנינו ונלחם את מלחמותינו" (שמואל א ח, כ).

הווה אומר, אין למלך כלל תפקידים כלכליים וחברתיים (במובן של סעד ורווחה)! אמנם, במקום אחר משתמע אחרת. במורה נבוכים (ג, כז) כותב הרמב"ם כי שתי מטרות במצוות התורה: תיקון הנפש ותיקון הגוף. בהקשר זה הוא מציין (בתרגום הרב קאפח):

ודע כי שתי המטרות הללו האחת בלי ספק גדולה בחשיבותה, והיא תיקון הנפש, כלומר מתן ההשקפות הנכונות. והשנייה קודמת בטבע ובזמן, כלומר תיקון הגוף, והיא הנהגת המדינה ותקינות מצבי כל אנשיה כפי היכולת... שכבר הוכח שיש לאדם שתי שלמויות, שלמות ראשונית והיא שלמות הגוף, ושלמות אחרונה והיא שלמות הנפש. והנה שלמותו הראשונית היא שיהא בריא כפי מיטב מצביו הגופניים, וזה לא יהיה אלא במצאו צרכיו בכל עת שיבקשם... וזה לא יתכן לאדם בודד כלל, ואי אפשר שיושג כשיעור הזה לכל אחד כי אם על ידי ההתקבצות המדינית כפי שכבר ידוע כי האדם מדיני בטבעו.

האם ניתן ללמוד מכאן שעל השלטון המרכזי (-המלך) מוטל התפקיד לדאוג באורח פעיל לתחום הכלכלי והחברתי? ספק רב. מסתבר יותר לומר שתפקיד השלטון המרכזי לפי הרמב"ם הוא לכל היותר לאפשר את הפעילות הכלכלית התקינה, כנראה ברוח התפיסות הכלכליות הליברליות הקלאסיות[4].

אכן לא מצאנו ביטוי מפורש במקורותינו לכך שהשלטון המרכזי עסק באופן שוטף בענייני סעד ורווחה[5]. עיון בתנ"ך מלמדנו שתחומי הפעילות של המלך אינם כלכליים וחברתיים כלל. חריג בולט בכיוון זה מוצאים אנו, לכאורה, אצל יוסף ופרעה, שם מקבל פרעה את עצת יוסף להכין את המשק המצרי לקראת שנות הרעב שיבואו. אך נראה כי זהו צעד יוצא דופן, שהרי עד לעת החדשה מקובל היה שאין השלטון המרכזי פעיל בתחום הכלכלי, להוציא את תחום התשתיות (חפירת תעלות מים, סלילת כבישים וכדומה). ואולי מטעם זה, כשקיבל פרעה את הצעת יוסף שהשלטון המרכזי הוא שיכין את המשק לקראת שנות הבצורת, הוא הטיל את האחריות לכך דווקא על יוסף, כי עד כה לא היה המנגנון המלכותי רגיל בכך, והיה צריך מישהו מבחוץ שילמד איך פועל שלטון תחום זה. בכל אופן, גם אם ניתן ללמוד מכאן על מעורבות המלך בכלכלה, אין בכך שום רמז למעורבות בתחום החברתי. וכמובן, ניתן גם לטעון שהתערבות השלטון המרכזי בכלכלה ובחברה מתבקשת רק במצבי חירום כמו בזמן בצורת (ובכך גם יתפרש המעשה המוזכר בבבלי בבא בתרא יא, א על מונבז המלך שחילק אוצרותיו בשנת בצורת).

גם פנייה לאגדה לא תסייע לנו באופן משמעותי. לכאורה, מקור מפורש לעיסוק המלך בענייני כלכלה מצאנו במסכת ברכות (ג, ב ובמקבילה בסנהדרין טז, א). הגמרא מספרת שלאחר ליל לימוד תורה באו חכמי ישראל אל דוד המלך ואמרו לו:

אדונינו המלך: עמך ישראל צריכין לפרנסה! אמר להן: לכו והתפרנסו זה מזה. אמרו לו: אין הקומץ משביע את הארי, ואין הבור מתמלא מחולייתו. אמר להם: לכו פשטו ידיכם בגדוד.

אך נשים נא לב: כשחכמי ישראל מספרים על בעיות הכלכלה של עם ישראל, מטיל דוד המלך את האחריות לפתרון הבעיה על העם עצמו ("לכו והתפרנסו זה מזה"). רק כשמתברר לו כי העם איננו מסוגל לפתור את בעייתו הכלכלית בכוחות עצמו הוא נאות לגייס את המדינה לפתרון הבעיה, גם אם בדרך שבעיני האדם המודרני איננה מקובלת כלל וכלל, וגם אינה פשוטה מבחינה תורנית[6].

גם המקורות המלמדים על קיום צדקה על ידי המלך, או הציפייה שהמלך (או מלך המשיח) ייתן צדקה[7] - אינם מלמדים אותנו על התעסקותו ברווחה וסעד מתוקף תפקידו, הן כי אפשר שהוא עשה זאת מתוך כספו הפרטי ולא מכספי הציבור (אולי מתוקף חובתו ככל איש ישראל לתת צדקה) והן כי "צדקה" של מלך ניתנת להתפרש במובן אחר[8].

עם זאת, אפשר שעדיין נותר פתח צר להטיל על המלך תפקידים כלכליים וחברתיים. בפרשת המלך בחומש דברים נאמר (יז, יד):

כי תבוא אל הארץ אשר ה' א-להיך נתן לך וירשתה וישבתה בה ואמרת אשימה עלי מלך ככל הגויים אשר סביבותי.

על הסיפא של הפסוק כבר העיר הרב שאול ישראלי (עמוד הימיני, סי' ט אות י, עמ' פד במהדורה השנייה):

נראה ברור ששיטת הראשונים היא שסמכויות המלך באומות העולם תלויות בהסכמת העם, וכל מה שהסכימו על זה בזמן המינוי דינו דין גם לגבי ישראל, וכנ"ל. והמקור לזה נראה הוא ממ"ש התורה "ככל הגויים", הרי שיש תוקף למינוי המלך של הגויים. ומכאן גם התוקף למלך או לנשיא בישראל, כיון שלמדנו שמסרה התורה רשות גם לישראל למנות להם כפי דרכי המינוי של "כל הגויים"… ובזה יובן מה שצריכה התורה להדגיש במינוי מלך "ככל הגויים" מה שלא נזכר בשום דין אחר. ודאי שהוא לא לגנאי (בכל אופן לא רק לגנאי) נאמר, שהרי הרמב"ם פוסק שמינוי מלך הוא מצוה.

הווה אומר, יש עניין מסוים ללמוד מהאומות המתוקנות עניין מינוי מלך, שהרי כל דין מלך בישראל נובע מהכלל של דינא דמלכותא דינא[9]. ניתן אם כן להציע, שאם האומות ממנות מלך או מנהיג על דעת זה שיעסוק גם בענייני כלכלה ורווחה, אז כך צריכים לנהוג גם בישראל. וכיוון שמאז מלחמת העולם הראשונה כך נוהגות המדינות המתוקנות על פי רצון האזרחים שלהן, כך מן הראוי שתנהג מדינת ישראל.

ב. הקהילה

המקור לסמכות הקהילה מופיע בדברי הגמרא (בבא בתרא ח, ב):

רשאים בני העיר לעשות קופה תמחוי ותמחוי קופה, ולשנותה לכל מה שירצו; ורשאין בני העיר להתנות על המידות ועל השערים, ועל שכר פועלים, ולהסיע על קיצתן.

סמכות זאת כוללת ענייני כלכלה ("להתנות על המידות ועל השערים, ועל שכר פועלים") וגם ענייני רווחה ("קופה תמחוי ותמחוי קופה"). וכך גם נפסק להלכה ברמב"ם ובשו"ע:

כל עיר שיש בה ישראל - חייבין להעמיד מהם גבאי צדקה אנשים ידועים ונאמנים שיהיו מחזירין על העם מערב שבת לערב שבת ולוקחין מכל אחד ואחד מה שהוא ראוי ליתן ודבר הקצוב עליו, והן מחלקין המעות מערב שבת לערב שבת ונותנין לכל עני ועני מזונות המספיקין לשבעה ימים, וזו היא הנקרא קופה. (רמב"ם הל' מתנות עניים ט, א)

כופין בני העיר זה את זה (אפילו מיעוט כופין את המרובים) לעשות חומה, דלתים ובריח לעיר; ולבנות להם בית הכנסת; ולקנות ספר תורה נביאים וכתובים, כדי שיקרא בהם כל מי שירצה, מן הציבור.

הגה: וה"ה לכל צרכי העיר. וכופין בני העיר זה את זה להכניס אורחים ולחלק להם צדקה וליתן בתוך כיס של צדקה.

(שו"ע חו"מ קסג, א)

אכן, מעיד הרמב"ם (הל' מתנות עניים ט, ג) שהעיסוק בענייני רווחה מסוימים נהג גם למעשה:

מעולם לא ראינו ולא שמענו בקהל מישראל שאין להן קופה של צדקה, אבל תמחוי יש מקומות שנהגו בו ויש מקומות שלא נהגו בו, והמנהג הפשוט היום שיהיו גבאי הקופה מחזירין בכל יום ומחלקין מערב שבת לערב שבת.

עולה ממקורות אלה, שדווקא השלטון המקומי – הקהילה – הוא המחויב להתמודד עם שירותי הרווחה, ולא השלטון המרכזי.

והדברים מסתברים, שכן ראוי שהשלטון המקומי, המכיר באופן אינטימי יותר את הזקוקים לעזרה, הוא זה שיהיה אחראי על שירותי הרווחה ולא השלטון המרכזי, שלכל היותר יכול להעמיד גוף ביורוקרטי מסורבל, קר ולא גמיש למטרה המחייבת, מעצם טבעה, זריזות, גמישות וחום אנושי[10]. ונציין, שלשלטון המקומי גם אפשרות טובה יותר להבחין בין נזקק אמיתי למדומה.

אולם, האם לא ניתן לראות במדינה המודרנית כעין קהילה, ולהטיל עליה את החובה לטפל בענייני רווחה? הדברים אינם מסתברים, שכן קיים הבדל מהותי בין הקהילה למדינה, וכמו שסמכויות הקהילה שונות מסמכויות המדינה (למשל, הקהילה אינה יכולה להוציא למלחמה), כך גם תפקידיהם שונים. יתר על כן, מסתבר לומר שהקהילה, כאוסף של פרטים המחויבים למצוות צדקה אישית, היא כלי נוסף במימוש מצוות הצדקה, ולא המדינה, שהיא ישות בפני עצמה.

בין כה וכה, גם אם נראה במדינה בסך הכול קהילה אחת גדולה, דומה שלא ניתן להסיק מכך שהמדינה חייבת לעסוק בענייני רווחה מעבר להסדרת בתי תמחויי וקופות צדקה, ואין עליה חובה להעניק שירותים כעין אלו של הביטוח הלאומי (קצבאות אבטלה, ילדים, זקנה, שארים, נכים וכו'). לכל היותר ניתן להסיק שהמדינה רשאית לעסוק בכך, אם מצאו זאת לנכון ראשי המדינה.

אולם, מסתבר שכל זה נכון כל עוד קיימות קהילות במדינה, קהילות שיש להן מקורות מימון עצמאיים וסמכות לכפיית הציבור לתרום לצדקה כעין אלה שמצאנו ברמב"ם ובשו"ע. לפי זה, היום, כשהשלטון המקומי – שאותו ניתן לדמות לקהילה היהודית המסורתית מהיבטים רבים – איננו עצמאי במקורות המימון ובסמכויות הכפייה, ניתן לומר שלפחות חלק מהאחריות לשירותי הרווחה חוזר לשלטון המרכזי, קרי, לממשלה.

לפי זה, ולאור מה שאמרנו בסוף הסעיף הקודם, היקף שירותי הרווחה שעל המדינה לספק תלוי ברצון הציבור הבוחר את מנהיגיו, בדומה לנהוג בקהילה. אך כאן כדאי לשים לב לדברי המהרי"ט בתשובה (ח"א סי' סט ד"ה ובעניותי):

אותם שפורעים מס – כולן שווין, העשיר בעושרו והעני ממנו בעוניו… וכל כך ייזהר אותו העני על הפרוטה שלו כמו שהוא נזהר העשיר בדינר שנוגע לחלקו… אבל אותם שאינם פורעים בערך אלו, ודאי דלא מצטרפי לרובם, ואלו לא יבושו לבזבז, הואיל ואינהו לא מחסרי ממונא.

אם נמשיך את קו המחשבה של המהרי"ט, אזי היקף שירותי הרווחה בישראל והיקפם היום אמור להיקבע רק על ידי כמחצית האוכלוסייה, זו המשלמת מסים ישירים[11], כי רק היא בעלת אחריות כלכלית. מובן שאם נלך לפי הפסיקה המקובלת שהוצאות הקהילה נקבעות רק על ידי העשירים כי רק הם יכולים להיבחר למוסדות הקהילה, אז רק המיעוט של העשירונים העליונים יוכל לקבוע בעניינים אלה – ואנו יכולים לשער בתנאים של היום ששירותים אלו יהיו מעטים.

ג. מסקנות והשלכות

לאור דברינו עד כה קשה להצביע על מקור תורני המחייב את השלטון המרכזי לעסוק בסעד וברווחה, בוודאי לא בהיקפים נרחבים כעין אלה של מדינת הרווחה המודרנית. ניתן גם לעלות על הדעת שהעיסוק בסעד וברווחה הוא עניינם של הפרט ושל הקהילה בלבד. אלא שבהיעדר קהילה או רשויות מקומיות עצמאיות, מסתבר שאין השלטון המרכזי יכול להיפטר מעניינים אלה.

כמו כן, דומה שאם העם חפץ שרשויות השלטון ידאגו לענייני סעד ורווחה, הן תהיינה חייבות לעסוק בכך, כי השלטון המרכזי במדינה, בין אם הוא נובע מדין מלך ובין אם הוא נובע מכוחה של הקהילה, יונק את כוחו מהעם. כמו כן מסתבר שאין זה לרצון התורה ששלטון בישראל ידאג לאזרחיו פחות מאשר שלטונות בעמים המתוקנים.

עם זאת עולה מדברינו, שעצם עיסוק השלטון בסעד וברווחה והיקפו משתנים מתקופה לתקופה. וכדברי הרב חיים דוד הלוי במאמרו "דעת תורה בעניינים מדיניים" (תחומין ח עמ' 366-365):

זה כוחה וגדולתה של תורה, שאין בה משטר מדיני ברור ומוגדר, לא מדיני ולא כלכלי.

ומתשובת המהרי"ט כדאי ללמוד דבר נוסף: לא ניתן להטיף לשלטון המרכזי להרבות במתן שירותי רווחה וסעד מבלי להתחשב ביכולתם של משלמי המס וברצונם לשאת בנטל זה בכפייה (מעבר למה שנתרם על ידם מרצון, כחלק ממצוות הצדקה האישית שלהם).

והערה נוספת: עיון מדוקדק במקורות – במיוחד בתנ"ך – עשוי ללמד שהיהדות מצדדת במבנה שלטוני ביזורי, המפזר תפקידים וסמכויות בין רשויות שלטוניות שונות ואיננה אוהדת מתן תפקידים רבים וסמכויות רבות מדי לשלטון המרכזי, המלך. בית הדין הגדול קיבל חלק מסמכויות אלה, ומסתבר שבימי בית ראשון היו תפקידים מסוימים בידי השבטים, גם כשכבר הייתה מלוכה[12]. על רקע זה אין להתפלא שגם תפקיד הסעד והרווחה לא נמצא לכתחילה בידי השלטון המרכזי[13].

לבסוף, חשוב לציין כי דיון זה הוא עקרוני בלבד, ויישומו לגבי מדינת ישראל העכשווית דורש דיון נוסף בשל השאלה מתוקף מה פועלת מדינת ישראל: מדין מלך, מדין דינא דמלכותא דינא, התאגדות של סוחרים או מדין קהילה[14].

יהי רצון שלא נזדקק למתנת בשר ודם כי אם לידך המלאה, הפתוחה, הקדושה והרחבה בלבד.